Le autorizzazioni alle emissioni in atmosfera e l’inerzia amministrativa

Il silenzio della pubblica amministrazione

autorizzazione-emissioniNell’attività amministrativa, si verifica, talvolta, che le istanze formulate dalle imprese siano decise con estremo ritardo o non siano decise affatto. A quanti imprenditori questo è noto?

A qualcuno è capitato di ottenere risposta anche dopo più di 10 lunghi anni. La macchina amministrativa marcia spesso con fatica a danno delle imprese ed in particolare l’ottenimento dell’autorizzazione alle emissioni sembra, in un gran numero di casi, una sorta di missione impossibile. Gli imprenditori, ignari dei propri diritti, si ritrovano così qualche volta a dover subire passivamente le decisioni delle Autorità Competenti o le non-decisioni quando le richieste dell’impresa cadono nel dimenticatoio. Quali sono i tempi e le procedure che la Pubblica Amministrazione preposta al rilascio del provvedimento deve rispettare? Cosa ha previsto la legge in caso di silenzio? Come comportarsi secondo le regole del buon senso?

Il primo problema: No autorizzazione No impianto
Occorre anzitutto chiarire che, a norma del D.lgs 152/06 e secondo principi ormai più volte ribaditi anche dalla Corte di giustizia Europea, le autorizzazioni ambientali non godono del principio del silenzio-assenso; esse devono essere formalmente espresse e comunicate in modo ufficiale all’impresa richiedente. Pertanto il gestore non può realizzare interventi di costruzione, modifica o trasferimeno di un impianto, che diano luogo ad emissioni in atmosfera, senza prima ottenere un formale provvedimento di autorizzazione dall’autorità competente.

Non è solo l’impresa ad avere degli obblighi
Le norme ambientali sono norme giuridiche a tutti gli effetti e come tali impongono disposizioni ai soggetti che devono osservarla. Spesso si è portati a pensare che questi soggetti siano solo gli imprenditori e i cittadini, ma non è così perchè anche gli enti pubblici hanno norme da osservare e doveri da compiere. Come noto, infatti, l’ente pubblico può incidere sulla sfera dei soggetti che ha di fronte indipendentemente dal loro consenso ma ciò non implica tuttavia che è libero di fare ciò che crede. Esso deve anzi sempre attenersi alle finalità che la legge ha indicato come giustificative del suo potere e ai limiti che la legge stessa ha posto per il suo esercizio.

Discrezionalità non è assenza di doverosità
Come è stato puntualmente evidenziato in giurisprudenza (sentenza Cons. Stato, Sez. V, 15 settembre 2003, n. 5167) il margine di discrezionalità in capo alla Pubblica Amministrazione non è incompatibile con una situazione di doverosità dell’azione amministrativa […] Ne deriva, pertanto, che la discrezionalità può concernere i contenuti di un provvedimento di autorizzazione ma non può riguardare l’esercizio o meno delle proprie funzioni, che risultano invece sempre doverose.

Inoltriamoci nel procedimento che la normativa stabilisce nel caso delle autorizzazioni alle emissioni in atmosfera.

La fase istruttoria del procedimento di autorizzazione
Il percorso autorizzatorio è caratterizzato da una fase istruttoria in cui viene valutata la richiesta del gestore e da una fase decisoria in cui viene stabilito il provvedimento finale.

La fase istruttoria viene avviata dall’autorità competente dopo il ricevimento della domanda di autorizzazione e della documentazione allegata, al fine di esaminare tutti gli elementi di natura tecnica necessari per la decisione finale di rilascio del provvedimento (o di diniego) di autorizzazione, e di individuazione delle prescrizioni tecniche cui il gestore dovrà attenersi nella realizzazione dell’impianto e nell’esercizio dell’attività.

In questa fase, secondo quanto stabilito dall’art. 269, comma 3 del Dlgs 152/06, l’autorità competente deve indire, entro 30 gg dalla ricezione della richiesta, una Conferenza di Servizi, nel corso della quale si procede ad un contestuale esame degli interessi coinvolti in altri procedimenti amministrativi ed in particolare nei procedimenti svolti dal comune.

La fase decisoria del procedimento di autorizzazione
Quanto alla fase propriamente decisoria, lo stesso comma 3 stabilisce che l’autorità competente deve concludere il procedimento, mediante il rilascio di un provvedimento espresso, entro 120 giorni dalla ricezione della domanda.

Qualora invece durante l’esame della domanda l’autorità competente e gli Enti coinvolti nel procedimento dovessero ritenere opportune e concordare richieste di documentazione integrativa, il procedimento deve essere concluso entro 150 giorni dalla ricezione della domanda stessa.

Due capisaldi

Sono chiari, a norma di quanto disposto dalla normativa, due concetti fondamentali:

entro 4 mesi al massimo dall’avanzamento della richiesta, l’impresa dovrebbe ottenere l’autorizzazione, a meno di pratiche incomplete o inesatte.

la possibilità che la pubblica amministrazione non si esprima con proprio provvedimento su istanza avanzata dall’impresa non è ammissibile. La legge 241/90 “Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi” fissa l’obbligo in capo alla Pubblica Amministrazione di deliberare mediante provvedimento espresso, allorchè il procedimento consegua obbligatoriamente ad un’istanza del privato ovvero debba essere iniziato d’ufficio.

Purtroppo è nota a più di un’impresa come la realtà da fronteggiare sia spesso ben altra cosa: gli iter burocratici sono spesso più lunghi e complessi, i tempi di istruttoria e le procedure non rispettate in pieno dalle autorità.

Gli strumenti dell’imprenditore
La normativa contempla i casi di inerzia della Pubblica Amministrazione stabilendo che se entro il termine di 120 giorni (o di 150 gg) l’autorità non si pronuncia, il richiedente può, entro i successivi 60 giorni, rivolgersi al Ministro dell’Ambiente e della Tutela del territorio, il quale dovrà provvedere in sostituzione dell’autorità competente rimasta inerte. Il Ministro deve esprimersi sulla richiesta entro il termine stabilito di 90 giorni, decorso il quale il richiedente può presentare ricorso al TAR entro un anno, ovvero riproporre l’istanza di avvio del procedimento ove ne ricorrano i presupposti, secondo quanto previsto dall’art. 2, comma 5 della legge 241/90.

La conferma in una sentenza del T.A.R. Sicilia
A supporto, citiamo la sentenza n. 1824 del 18/07/07 del T.A.R. Sicilia che, in tema di inerzia dellautorità competente in materia di autorizzazione alle emissioni in atmosfera, ha ribadito che “In caso di inadempimento dell’autorità competente oltre il termine di 120 o di 150 giorni, il gestore deve attivare l’ulteriore procedura di competenza del Ministro dell’ambiente, il quale dovrà provvedere nel termine di novanta giorni. Pertanto, potrà farsi ricorso al rimedio giurisdizionale []” solo in caso di perdurante inerzia.

Nella pratica operativa, quali sono i risvolti per il gestore di un impianto che, su propria richiesta di autorizzazione, si trova di fronte al silenzio tombale dell’ente pubblico? E’ sempre semplice ricorrere al TAR per vedere riconosciuti i propri diritti?

Una scelta difficile e rischiosa
La questione a questo punto si pone in ordine alle possibili opzioni che l’impresa ha a disposizione, di fronte al silenzio dell’amministrazione. Laddove fosse obbligatorio ottenere un’autorizzazione alle emissioni per realizzare o modificare un impianto produttivo e la Pubblica Amministrazione non fornisse risposta, l’imprenditore sarebbe lasciato davanti alla difficile scelta se:

procedere senza titolo autorizzativo
attendere con pazienza la pronuncia della Pubblica Amministrazione
rivolgeri al Ministro e (in assenza di risposta) ricorrere al TAR

I risvolti della medaglia
Non è raro il caso in cui l’azienda decida di avviare l’esercizio del proprio impianto pur senza aver ancora ottenuto l’autorizzazione. In tal caso bisogna fare i conti con i rischi sanzionatori. A norma dell’art. 279 comma 1 “Chi inizia a installare o esercisce un impianto e chi esercita una attività in assenza della prescritta autorizzazione ovvero continua l’esercizio dell’impianto o dell’attività con l’autorizzazione scaduta, decaduta, sospesa, revocata o dopo l’ordine di chiusura dell’impianto o di cessazione dell’attività è punito con la pena dell’arresto da 2 mesi a 2 anni o dell’ammenda da 258,00 euro a 1.032,00 euro. Chi sottopone un impianto a modifica sostanziale senza l’autorizzazione prevista dall’articolo 29, comma 8, è punito con la pena dell’arresto fino a 6 mesi o dell’ammenda fino a 1.032,00 euro”. L’Ufficiale di polizia giudiziaria che accerti l’esercizio dell’impianto in mancanza di autorizzazione è tenuto a comunicare notizia di reato alla Procura della Repubblica e nulla importa se la ditta abbia già avanzato richiesta per l’ottenimento del provvedimento (giustificazione utilizzata frequentemente ma purtroppo inefficiente).
Nella seconda opzione, il rischio può essere la perdita dei tempi (spesso strettissimi) del mercato, perdita di produttività e redditività con la mancanza della certezza che l’amministrazione si pronunci adempiendo al suo dovere.
Nella terza opzione bisogna armarsi di tempo e denaro ed essere pronti ad entrare in un’aula giudiziaria. I tempi della giustizia, come si sa, non sono sempre certi e i costi non sono trascurabili.

Una valida alternativa può trovarsi nel mezzo
La stategia migliore va indubbiamente decisa di caso in caso (escludendo possibilmente la prima) valutando l’opportunità e la convenienza di iniziare una controversia oppure stabilire un contatto con l’amministrazione per la risoluzione fattiva del problema.

Consideriamo che, a parte i casi di posizioni totalmente e negligentemente illegittime della pubblica amministrazione, la difficoltà del limitato numero di risorse umane spesso vissuto dagli Enti pubblici è tale che anche chi si voglia adoperare diligentemente per rispettare i tempi e le procedure stabilite dalla normativa, non vi riesca. In questi casi ci si può ritrovare di fronte ad enti collaborativi che si impegnano, pur nelle difficoltà e nei ritardi, a portare avanti l’iter autorizzatorio. Di fronte ad una situazione di questo tipo, potrebbe valere la pena evitare la strada giudiziaria che può essere invece intrapresa, a giusta tutela di propri interessi legittimi, solo nei casi di totale inerzia ed indifferenza (anche irrispettosa) da parte delle autorità competenti.

Spesso anche un incontro o una “semplice” lettera opportunamente circostanziata ed avente cognizione tecnico/giuridica specifica inviata all’amministrazione competente, può contribuire a sbloccare una situazione di stallo, accelerare i tempi di risposta ed evitare cause lunghe ed onerose.

Un suggerimento a monte
Sui tempi di conclusione dei procedimenti non possiamo sottacere l’importanza delle relazioni tecniche presentate a corredo dell’istanza formulata dall’impresa. Spesso le autorità si trovano di fronte a relazioni carenti di contenuto tecnico o incomplete di parti essenziali. Siccome l’autorizzazione si ottiene solo previa approvazione della relativa pratica, accade che lavori incompleti o non conformi a quanto richiesto dalla legge, comportino un notevole ritardo rispetto ai normali tempi previsti per il rilascio dell’autorizzazione. E’ stato stimato da qualche amministrazione che queste pratiche richiedono, nel migliore dei casi, oltre 50 giorni in più rispetto a quelle che non sono state mai interrotte. In molte pratiche interrotte o sospese, dunque, i consulenti tecnici dell’impresa hanno certamente la loro parte di responsabilità. E’ dunque fondamentale per l’impresa accertarsi a monte che il lavoro sia svolto correttamente, in maniera completa e conforme a quanto richiesto dalle normative in vigore. Presentare una domanda di autorizzazione ambientale richiede qualcosa in più della semplice compilazione di moduli prestampati e check-list.